El gobierno sostiene que la integración permitirá eliminar superposiciones, coordinar mejor las políticas y optimizar recursos. Madres y Familiares advierte que la nueva estructura puede diluir la especificidad del pasado reciente y reducir capacidades que estaban expresamente asignadas. Más allá del organigrama, el resultado dependerá del presupuesto, la continuidad de los equipos, el acceso a los archivos militares y la voluntad política de producir información para las investigaciones.
El decreto firmado por el presidente Yamandú Orsi el 9 de julio no modifica las obligaciones internacionales de Uruguay ni traslada las investigaciones penales desde la Fiscalía o el Poder Judicial. Tampoco altera la responsabilidad legal de la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo —INDDHH— en la búsqueda de las personas detenidas desaparecidas.
Sin embargo, la decisión no puede ser considerada exclusivamente un cambio de nombres. La Secretaría de Derechos Humanos para el Pasado Reciente deja de existir como dirección diferenciada y pasa a integrarse en la estructura de la Secretaría de Derechos Humanos. Al mismo tiempo, se deroga una regulación aprobada por el propio gobierno apenas tres meses antes, que le había atribuido competencias operativas más precisas.
La discusión, por lo tanto, no gira solamente alrededor de cuántas oficinas debe tener la Presidencia. Lo que está en juego es qué capacidad institucional conservará el Estado para producir información, abrir archivos, colaborar con la Justicia, recibir denuncias, promover investigaciones históricas y sostener políticas específicas sobre los crímenes cometidos durante la actuación ilegítima del Estado y la dictadura.
Los fundamentos del gobierno
La explicación oficial parte de una constatación atendible: durante años se acumularon normas, organismos y cometidos parcialmente superpuestos.
La Secretaría de Derechos Humanos es el órgano rector del Poder Ejecutivo encargado de incorporar la perspectiva de derechos humanos en las políticas públicas. La Secretaría para el Pasado Reciente, por su parte, se originó en 2003 como continuadora de la Comisión para la Paz y recibió sucesivamente nuevas responsabilidades.
El gobierno sostiene que ese proceso generó “dispersión y superposición normativa”. A ello agrega que la Ley 19.822, aprobada en 2019, confió a la INDDHH la búsqueda de las personas detenidas desaparecidas, incluyendo la investigación de las circunstancias de las desapariciones y la ubicación de sus restos.
El prosecretario de Presidencia, Jorge Díaz, afirmó que la mayoría de las competencias de la antigua secretaría ya había sido asignada a la INDDHH y que, por ese motivo, resultaba poco razonable mantener dos estructuras. La unificación, señaló, permitiría racionalizar recursos humanos y materiales y mejorar la gestión. El País
La nueva Secretaría de Derechos Humanos estará dirigida por Iliana Da Silva. El decreto también dispone que las actividades relacionadas con el pasado reciente queden bajo la responsabilidad de una coordinación específica designada por el presidente.
Presidencia asegura que no se modificarán las responsabilidades sustantivas. Entre las tareas que promete mantener aparecen la digitalización e indexación de los documentos que todavía permanecen en su órbita, el seguimiento del acceso a información relevante, la coordinación con la INDDHH, la Fiscalía y el Poder Judicial, y las acciones destinadas a establecer la identidad de personas nacidas en cautiverio o separadas de sus familias. Comunicado de Presidencia
Las diferencias que no son solamente de organigrama
La preocupación expresada por las organizaciones surge al comparar el Decreto 154/026, que concreta la unificación, con el Decreto 67/026, aprobado el 27 de marzo y ahora derogado.
La norma de marzo establecía una dirección específica para el pasado reciente y le asignaba, entre otras, estas facultades:
- Recibir denuncias sobre nacimientos en cautiverio y personas que buscan conocer su identidad biológica.
- Cooperar en investigaciones documentales, judiciales y genéticas.
- Intercambiar información directamente con el Poder Judicial y organismos especializados.
- Gestionar convenios de investigación con distintas facultades de la Universidad de la República.
- Procurar acuerdos con los ministerios de Defensa e Interior para incorporar la historia reciente y los derechos humanos en la formación de policías y militares.
- Realizar investigaciones históricas solicitadas por la Justicia.
- Presentar denuncias cuando de esas investigaciones surgieran indicios de delitos.
- Promover centros y políticas de pedagogía de la memoria.
- Actuar como punto focal de Uruguay ante organismos regionales e internacionales especializados.
El decreto de julio conserva algunas de esas líneas, pero utiliza formulaciones más generales. Habla de promover, coordinar, hacer seguimiento, brindar soporte administrativo y proponer medidas para facilitar el acceso a la información.
No aparecen expresamente la facultad de realizar investigaciones históricas para la Justicia, la presentación de denuncias penales, la recepción directa de denuncias sobre identidad, los convenios universitarios, la formación específica de policías y militares ni varias representaciones internacionales que figuraban en la regulación anterior.
Eso no significa necesariamente que todas esas actividades queden jurídicamente prohibidas. Algunas podrían ser desarrolladas mediante las competencias generales de la Secretaría o por otros organismos. Pero dejan de estar establecidas con la misma claridad como responsabilidades concretas de un equipo especializado.
La diferencia es relevante: no es igual tener el mandato de investigar y denunciar que limitarse a promover o coordinar acciones realizadas por terceros. Decreto 67/026 y Decreto 154/026
La respuesta de Madres y Familiares
Madres y Familiares de Uruguayos Detenidos Desaparecidos cuestionó tanto el contenido como el procedimiento utilizado.
La organización señaló que se enteró de la decisión por los medios de comunicación y que no existió una consulta previa con las víctimas, los familiares y las organizaciones vinculadas desde hace décadas a las políticas de memoria, verdad y justicia.
Su preocupación principal es que la incorporación de una oficina especializada dentro de una estructura general provoque una pérdida de jerarquía, autonomía operativa, recursos y capacidad de iniciativa.
Familiares también reclama que el gobierno explique cuál será la estructura resultante, qué presupuesto tendrá, cuántos técnicos permanecerán, qué sucederá con los equipos especializados y cómo se garantizará la continuidad de cada línea de trabajo.
Pero el cuestionamiento más profundo trasciende la arquitectura institucional. Para la organización, los obstáculos no se originan fundamentalmente en la existencia de dos secretarías, sino en la falta de una decisión política que obligue a las Fuerzas Armadas a entregar toda la información que aún conservan.
“Los pendientes históricos del Estado uruguayo no se resuelven mediante cambios de organigrama ni pueden eliminarse por decreto”, sostiene su declaración. Comunicado completo de Madres y Familiares
Ese planteo coloca el debate en su punto más sensible: una mejor coordinación puede ser útil, pero ninguna oficina encontrará por sí sola documentos que continúen ocultos ni obtendrá información que otros organismos del Estado se nieguen a proporcionar.
Una posición que no es unánime
La propia presidenta de la INDDHH, Mariana Mota, había considerado que la unificación podía ser una “buena idea”. Su argumento era que la indefinición de competencias entre las dos secretarías generaba dificultades incluso para que la ciudadanía supiera a cuál debía dirigirse. Declaraciones recogidas por El País
La observación introduce un matiz necesario. La existencia de una institución separada no garantiza, por sí misma, mejores resultados. Dos oficinas con atribuciones ambiguas pueden duplicar trámites, disputar responsabilidades o derivarse mutuamente los asuntos. Una estructura integrada también podría fortalecer el trabajo si dispone de conducción clara, equipos estables, presupuesto suficiente y protocolos obligatorios de cooperación.
La pregunta no es entonces si una secretaría específica siempre es preferible, sino si la nueva estructura conserva la especialización y las capacidades operativas que exige una política sobre terrorismo de Estado.
¿Qué puede cambiar en las investigaciones?
Las causas penales continuarán bajo responsabilidad de la Fiscalía Especializada en Crímenes de Lesa Humanidad y del Poder Judicial. La búsqueda de detenidos desaparecidos seguirá jurídicamente encomendada a la INDDHH. Por eso, la unificación no puede cerrar expedientes, detener juicios ni cancelar excavaciones por sí misma.
Pero sí puede afectar las condiciones en que esas investigaciones avanzan.
Acceso a los archivos
La información producida por los organismos militares, policiales, diplomáticos y de inteligencia es decisiva para reconstruir operativos, cadenas de mando, traslados clandestinos y destinos de las víctimas.
El nuevo decreto dispone hacer un “seguimiento” de la accesibilidad de esa documentación y permite proponer medidas al Poder Ejecutivo. La norma anterior habilitaba de forma más directa investigaciones documentales y el intercambio de información.
El cambio será positivo únicamente si la Secretaría obtiene capacidad real para requerir documentos, verificar si los archivos entregados están completos y comunicar rápidamente sus hallazgos a la Fiscalía, la Justicia y la INDDHH.
Producción de información nueva
Digitalizar documentos no es lo mismo que investigarlos. La digitalización preserva y facilita el acceso, pero no sustituye el trabajo de cruzar nombres, fechas, unidades militares, testimonios, movimientos fronterizos y cadenas de responsabilidad.
Una estructura que se limite a ordenar y transferir archivos será menos eficaz que otra capaz de producir hipótesis y líneas de investigación.
Continuidad de los equipos
El conocimiento acumulado por historiadores, archivólogos, abogados y técnicos no se reemplaza automáticamente. Si la unificación implica traslados, reducción de personal o pérdida de especialistas, las investigaciones pueden enlentecerse aunque formalmente mantengan sus cometidos.
Relación con la Fiscalía y la INDDHH
Una coordinación única puede reducir duplicaciones. Pero para que eso suceda deben existir protocolos: plazos para contestar solicitudes, mecanismos de acceso a documentación reservada, responsables identificables y procedimientos para comunicar posibles delitos.
Sin esas reglas, la coordinación puede convertirse en una sucesión de reuniones sin resultados verificables.
Las obligaciones internacionales no desaparecen
Desde la perspectiva del derecho internacional, Uruguay no puede invocar una reorganización administrativa para disminuir sus obligaciones de investigar las desapariciones forzadas y otros crímenes de lesa humanidad.
En el caso Gelman, la Corte Interamericana estableció que el deber de investigar una desaparición forzada no depende de que los familiares presenten una denuncia. Es una obligación estatal que debe cumplirse de oficio, con seriedad y debida diligencia. Ficha del caso Gelman vs. Uruguay
El entonces relator especial de Naciones Unidas sobre verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición, Pablo de Greiff, recomendó a Uruguay adoptar una política de Estado sobre el derecho a la verdad, elaborada mediante consultas con víctimas, familiares y organizaciones sociales. También subrayó la necesidad de fortalecer las investigaciones iniciadas por la Secretaría para el Pasado Reciente y la Universidad de la República. Informe de Naciones Unidas sobre Uruguay
Los estudios de la investigadora Francesca Lessa sobre la justicia transicional uruguaya han señalado, además, que uno de los obstáculos persistentes ha sido la insuficiente colaboración estatal con los procesos judiciales, especialmente en materia de recursos y acceso a archivos.
Desde esas perspectivas, la estructura administrativa puede variar, pero debe asegurar cuatro elementos: especialización, independencia técnica, recursos suficientes y acceso efectivo a toda la información estatal.
La prueba estará en los hechos
Todavía es prematuro afirmar que la unificación representa un retroceso deliberado en la política de derechos humanos. También sería apresurado aceptar que se trata solamente de una mejora administrativa sin consecuencias.
El decreto mantiene funciones importantes, pero reduce la precisión de varios cometidos operativos. El gobierno promete continuidad, aunque todavía debe informar públicamente qué recursos, equipos y facultades concretas tendrá la coordinación sobre pasado reciente.
La evaluación debería realizarse a partir de resultados verificables:
- Cuánta documentación falta digitalizar y cuándo será entregada a la INDDHH.
- Qué archivos militares, policiales y de inteligencia permanecen sin revisar.
- Cuántas solicitudes de la Fiscalía y del Poder Judicial son respondidas y en qué plazos.
- Qué equipos técnicos continuarán trabajando.
- Qué mecanismos de participación tendrán las víctimas y las organizaciones sociales.
- Cuántas investigaciones, denuncias o nuevas líneas de búsqueda surgirán de la documentación examinada.
Si la nueva organización abre archivos, preserva los equipos, agiliza la cooperación y produce información, la unificación podrá demostrar que fortaleció la política pública. Si únicamente reduce jerarquías, diluye responsabilidades y administra documentos ya conocidos, quedará confirmada la preocupación de Familiares.
En materia de terrorismo de Estado, los organigramas importan. Pero importan mucho más las decisiones capaces de vencer los silencios que todavía existen dentro del propio Estado.
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